Par un jugement remarqué en date du 3 avril 2018, le Tribunal administratif de Toulouse précise le contrôle exercé par le juge sur la cohérence du périmètre retenu par le préfet dans le cadre d’une fusion de plusieurs communautés de communes.
En l’espèce, après l’échec de la tentative de regroupement entre la Communauté de communes du Cordais et du Causse et des communes alentours – qui aurait permis à l’établissement public de passer au-delà du seuil (dérogatoire) de 5 000 habitants prévu à l’article 5210-1-1, III, 1° du Code général des collectivités territoriales –, le Préfet du Tarn a, par arrêté du 8 juillet 2016, créé, conformément au schéma départemental de coopération intercommunale approuvé arrêté du 29 mars 2016, un nouvel établissement public de coopération intercommunale, par fusion entre la Communauté de communes du Cordais et du Causse et celle du Carmausin- Ségala.
S’inscrivant en désaccord avec ce rapprochement, la communauté de communes du Cordais et du Causse a tout d’abord saisi le juge des référés sur le fondement de l’article L. 521-1 du Code de justice administrative et ainsi obtenu la suspension de l’arrêté litigieux (CE 17 mars 2017, req. n° 404891), qu’elle a également déféré à la censure du Tribunal administratif de Toulouse, en critiquant, ensemble, par voie d’exception, la légalité du schéma départemental de coopération intercommunale précité.
Sans surprise, ce dernier point a rapidement été écarté par les juges du fond, rappelant – selon une position constante – que « l’illégalité d’un acte administratif, qu’il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée par voie d’exception à l’appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l’application du premier acte ou s’il en constitue la base légale ; que s’agissant d’un acte non réglementaire, l’exception n’est, en revanche, recevable que si l’acte n’est pas devenu définitif à la date à laquelle elle est invoquée, sauf dans le cas où l’acte et la décision ultérieure constituant les éléments d’une même opération complexe, l’illégalité dont l’acte serait entaché peut être invoquée en dépit du caractère définitif de cet acte » (voir également en ce sens : CE, 21 octobre 2016, Communauté de communes du Val-de-Drôme, req. n° 390052, mentionné aux Tables). Les juges toulousains en ont alors déduit que « les actes relatifs à l’institution de des structures des organismes de coopération entre collectivités territoriales et à la répartition des compétences entre ces organismes et les collectivités qui en sont membres ne revêtent pas un caractère réglementaire ; qu’il en résulte que l’arrêté du 29 mars 2016 par lequel le Préfet du Tarn a adopté le schéma départemental de coopération intercommunale ne revêt pas un tel caractère ; que par ailleurs, si les arrêtés portant création ou transformation d’établissements publics de coopération intercommunale sont destinés à assurer la mise en œuvre du schéma départemental prévu par les dispositions précitées de l’article L. 5210-1-1 du CGCT, ledit schéma ne constitue pas une opération complexe avec ces arrêts ultérieurs ». Par suite, la légalité de l’arrêté du 29 mars 2016 n’était pas susceptible d’être contestée au-delà du délai de recours contentieux de deux mois ouvert à son encontre.
Mais c’est surtout par l’intensité du contrôle exercé par les juges au sujet de la cohérence du périmètre retenu pour l’établissement public résultant de la fusion que le jugement intéresse, les juges ayant en effet estimé que « la nouvelle communauté de communes créée par l’arrêté litigieux comprend 51 communes situées sur toute la largeur de la partie nord du département du Tarn ; qu’alors que l’essentiel du périmètre de la communauté de communes du Carmausin-Ségala appartient au bassin de vie de Carmaux, le territoire de la communauté de communes du Cordais et du Causse apparaît scindé en deux parties, un secteur est relevant également du bassin de vie de Carmaux et un secteur ouest rattaché au bassin de vie de Saint-Antonin-Noble-Val dans le Tarn-et-Garonne ; qu’il apparaît toutefois que, sur les 51 communes composant l’établissement public issu de la fusion projetée, la très grande majorité, soit 44 communes, représentant 89 % de la population totale, font partie du bassin de vie de Carmaux, les sept autres se répartissant en 3 communes orientées vers Albi, pour 8 % de la population, et 4 vers Saint-Antonin-Noble-Val, pour 3 % de la population ; que deux communes seulement relèvent du bassin d’emploi de Montauban, alors que les 49 autres appartiennent à celui d’Albi ; que, par ailleurs, les communautés de communes fusionnées relèvent toutes deux, avec la communauté de communes « Val 81 », du périmètre du schéma de cohérence territoriale du Carmausin, du Ségala, du Causse et du Cordais, lequel a donné lieu à la création d’un syndicat mixte en 2012 ; que si la communauté requérante souligne que ledit schéma n’a pas encore été approuvé à ce jour, elle n’établit pas que son périmètre souffrirait d’un manque d’homogénéité en se bornant à se référer au compte-rendu d’une réunion consacrée à la consommation foncière ; qu’elle ne démontre pas davantage que les objectifs fixés dans le cadre de cette démarche ne seraient pas adaptés à ses propres enjeux, alors qu’ils mentionnent notamment le souci de conforter les pôles d’équilibre, au nombre desquels figure la commune de Cordes-sur-Ciel ; qu’il ressort, au demeurant, du dossier d’appel à projets établi en vue de l’élaboration de ce schéma que les territoires concernés ont mené à bien des projets communs, notamment des programmes communautaires, depuis les années 1980 ; que la communauté de communes du Cordais et du Causse et celle du Carmausin-Ségala appartiennent également toutes les deux, aux côtés de trois autres communautés de communes, au pôle d’équilibre territorial et rural de l’Albigeois et des Bastides, lequel a été créé en 2014 par transformation de l’association de pays préexistante et dont il y a lieu de tenir compte en application du 7° du III de l’article L. 5210-1-1 précité ; que si le périmètre du nouvel établissement public s’étend sur deux entités paysagères distinctes, à savoir l’entité « Grésigne-Plateau Cordais » et l’entité « Ségalas », il ressort néanmoins des pièces du dossier que les territoires recouverts se présentent sous la forme commune de plateaux ruraux assurant une transition entre le piémont du Massif central et la plaine de la vallée du Tarn ; que les deux communautés de communes fusionnées relèvent, par ailleurs, du même syndicat intercommunal de rivière « Cérou-Vère » ; qu’elles présentent des indicateurs socio-démographiques et économiques sensiblement comparables et subissent de manière identique l’influence de l’agglomération albigeoise, notamment dans leurs parties sud respectives ; qu’elles se caractérisent toutes deux par l’importance des activités agricoles et la croissance des activités liées au tourisme, même si ce dernier est aujourd’hui nettement plus développé dans la communauté du Cordais et du Causse que dans celle du Carmausin-Ségala ; que l’analyse des déplacements des résidents de la communauté requérante montre que, si les mouvements avec l’aire albigeoise sont les plus nombreux, le pôle carmausin constitue le second secteur de destination ; que, compte tenu de l’ensemble de ces éléments, les circonstances que, d’une part, les trois communes situées à l’extrémité ouest soient relativement excentrées par rapport à Carmaux et que, d’autre part, les liaisons est/ouest soient moins aisées que les liaisons nord/sud eu égard à l’organisation du réseau routier et des transports en commun, ne sont pas suffisantes pour estimer que le préfet du Tarn aurait commis une erreur manifeste d’appréciation au regard de l’exigence de cohérence spatiale résultant du 2° du III de l’article L. 5210-1-1 ; qu’enfin, si la communauté requérante exprime craindre que le nouvel établissement public ne réduise ses efforts dans l’exercice des compétences scolaire et touristique, ces affirmations relèvent de simples suppositions et ne paraissent, en tout état de cause, pas de nature à remettre en cause la cohérence spatiale du périmètre retenu par l’autorité préfectorale ».
C’est donc au terme d’une analyse particulièrement minutieuse que les juges ont alors considéré sur le Préfet du Tarn n’avait commis aucune erreur manifeste d’appréciation.
TA Toulouse 3 avril 2018, Communauté de communes du Cordais et du Causse
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