Par un avis du 25 mai 2018 qui sera publié au recueil Lebon, le Conseil d’État définit l’étendue des pouvoirs d’injonction du juge administratif après l’annulation d’une décision de refus de permis de construire.
S’intégrant dans une longue lutte entre la commune de Mantes-la-Ville et l’association des musulmans de Mantes Sud, dans laquelle cette dernière tente d’obtenir l’autorisation d’édifier un centre cultuel sur le territoire de la première, le Tribunal administratif de Versailles a annulé, dans un jugement du 16 janvier 2018 (req. n°1703192 et 1703332) la décision de refus de la demande de permis de construire de la commune, en l’estimant notamment entachée d’un détournement de pouvoir.
Il ne restait plus qu’à répondre aux demandes de l’association et du Préfet d’enjoindre à la commune de délivrer – et non de réexaminer – le permis réclamé. Et c’est sur ce point que la juridiction de première instance a communiqué au Conseil d’État les trois questions suivantes.
Premièrement, le Tribunal s’interrogeait sur l’application combinée des articles L. 600-4-1 et L. 424-3 du code de l’urbanisme et de l’article L. 911-1 du code de justice administrative. Ce dernier article permet en effet au juge d’enjoindre à l’administration de prendre une mesure d’exécution déterminée – donc potentiellement une autorisation de construire – seulement si sa décision l’implique « nécessairement », de sorte que seule l’annulation de l’ensemble des motifs de la décision de refus permettrait une telle injonction (par exemple : CE 27 octobre 2008, Ministère de la Santé c/ SELARL Pharmacie du Harmois, req. n°300789, Rec. T. 872). Or, la combinaison des articles L. 600-4-1 et L. 424-3 du code de l’urbanisme pourrait, selon le Tribunal, conduire le juge à se prononcer sur l’ensemble des motifs de refus émis par l’administration, cette dernière étant obligée d’indiquer « l’intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d’opposition ». En conséquence, selon l’analyse du Tribunal, l’annulation de l’ensemble des motifs de la décision de refus permettrait l’application des dispositions de l’article L. 911-1 du code de justice administrative.
Les deux autres questions ne sont, finalement, posées qu’à titre subsidiaire, dans l’hypothèse où l’application combinée des trois dispositions précédentes se révèlerait impossible. La juridiction demandait donc, deuxièmement, si les termes de l’article L. 911-1 du code de justice administrative permettaient au juge « d’enjoindre à l’administration de « ne pas » rejeter la demande de permis de construire, alors qu’une telle injonction laisse ouverte la possibilité pour l’administration de choisir entre autant de décisions qu’existent de possibilités de prescriptions ». Troisièmement, le Tribunal posait l’hypothèse d’une application de l’article L. 911-2 du code de justice administrative, et de la possibilité d’une part, d’imposer un réexamen de la demande à l’origine de la décision, et d’autre part, d’opposer à l’administration, dès le jugement d’annulation, l’autorité de la chose jugée de la décision d’annulation, et les motifs qui y sont attachés.
Répondant aux interrogations de la juridiction de première instance, le Conseil d’État écarte les deux dernières hypothèses du Tribunal, relatives à l’application « inversée » de l’article L. 911-1 ou de l’article L. 911-2 du code de justice administrative, pour préciser trois éléments relatifs à l’injonction en matière de permis de construire.
Premièrement, se concentrant sur la combinaison des articles L. 600-4-1, L. 424-3 du code de l’urbanisme, et de l’article L. 911-1 du code de justice administrative, le Conseil d’État constate, d’abord, que l’article L. 424-3 du code de l’urbanisme impose à l’administration d’indiquer l’intégralité des motifs justifiant sa décision de refus. Seule l’annulation par le juge de l’intégralité des motifs transmis permettrait, alors, d’impliquer « nécessairement une mesure d’exécution » conformément à l’article L. 911-1 susvisé.
C’est donc, ensuite, en constatant que les dispositions de l’alinéa 2 de l’article L. 424-3 du code de l’urbanisme visent à « permettre d’accélérer la mise en œuvre de projets conformes aux règles d’urbanisme applicables en faisant obstacle à ce qu’en cas d’annulation par le juge du refus opposé à une demande d’autorisation d’urbanisme ou de l’opposition à déclaration préalable […] l’autorité compétente prenne une nouvelle décision de refus ou d’opposition », que le Conseil d’État admet la possibilité d’enjoindre à l’administration de prendre une décision d’autorisation de construire.
C’est donc, selon la nouvelle formule consacrée, « lorsque le juge annule un refus d’autorisation ou une opposition à une déclaration après avoir censuré l’ensemble des motifs que l’autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément aux prescriptions de l’article L. 424-3 du code de l’urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu’elle a pu invoquer en cours d’instance, [qu’] il doit, s’il est saisi de conclusions à fin d’injonction, ordonner à l’autorité compétente de délivrer l’autorisation ou de prendre une décision de non-opposition »
Deuxièmement, le Conseil d’État admet deux limites à ce principe. D’une part, eu égard à l’article L. 600-2 du code de l’urbanisme, si les dispositions applicables à la date de la décision illégale « interdisent de l’accueillir pour un motif que l’administration n’a pas relevé » et d’autre part, en raison « d’un changement de circonstances » y faisant obstacle.
Troisièmement, répondant à toutes les hypothèses du litige, le Conseil d’État précise les conséquences de l’annulation juridictionnelle de la décision ayant formé l’injonction en indiquant que « sous réserve que les motifs de cette décision ne fassent pas par eux-mêmes obstacle à un nouveau refus de cette autorisation », l’administration peut retirer sa décision – prise sous injonction – dans un délai raisonnable de moins de trois mois, et seulement après avoir invité le pétitionnaire à présenter des observations.
CE 25 mai 2018, Association des musulmans de Mantes Sud et Préfet des Yvelines, req. n°417350
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