Par un arrêt en date du 9 novembre 2018, le Conseil d’Etat a jugé que les chambres de commerce et d’industrie (CCI) pouvaient statutairement, au regard du principe de spécialité, prendre en charge des activités de promotion, de bureau d’enregistrement et de commercialisation de certificats de signature électronique.
En l’espèce, CCI France et une dizaine de CCI territoriales ont créé une association dénommée ChamberSign France, chargée d’établir un réseau de certification de signatures électroniques par les CCI, pour les entreprises et les acteurs économiques. L’activité de vérification et d’enregistrement de l’identité du demandeur, nécessaire à la délivrance du certificat, pouvait notamment être déléguée par l’association aux CCI, en contrepartie d’une rémunération de ces dernières. Une société commercialisant des certificats de signature électronique s’estimant victime de concurrence déloyale a demandé aux CCI de cesser toute action de promotion et de commercialisation des certificats de signature électronique ChamberSign. Face aux refus de ces dernières, elle a saisi le juge administratif pour en obtenir l’annulation. Le Tribunal administratif de Paris (TA Paris, 3 mai 2016, Société Support-RGS, req. n° 1500260), comme la Cour administrative d’appel (CAA Paris, 18 mai 2017, CCI France et autres, req. n° 16PA02138), ont fait droit à cette demande en annulant les décisions de refus, considérant que les activités de commercialisation et de promotion de certificats électroniques n’entraient ni à titre principal, ni à titre de complément, dans les missions statutaires des CCI. Ainsi, les juges du fond ont considéré que la prise en charge de ces activités par les CCI méconnaissait le principe de spécialité.
La question posée au Conseil d’Etat est importante en pratique puisque, ainsi que le soulignait le rapporteur public dans ses conclusions, les CCI « se trouvent confronté[e]s à une réduction des subventions publiques qu’[elles] doivent compenser par la recherche de ressources dans le secteur marchand » (concl. Pellissier sur CE, 9 novembre 2018, CCI France et autres, req. n° 412562).
D’abord, le Conseil d’Etat a rappelé que « le principe de spécialité qui régit les établissements publics leur interdit d’exercer des activités étrangères à leur mission, sauf si ces activités en constituent le complément normal et si elles sont directement utiles à l’établissement » et que selon les dispositions des articles L. 710-1, L. 711-3 et D. 711-10 du code de commerce, les CCI « sont investies de compétences étendues pour soutenir et accompagner les entreprises ». À cet égard, le rapporteur public, dans ses conclusions, mettait en exergue le fait que « la spécialisation de la compétence de l’établissement est d’autant plus grande que la définition de ses missions par les dispositions qui l’instituent est précisé » pour en déduire que, eu égard au fait que « la définition statutaire des missions des [CCI] a toujours été particulièrement vague, (…) la possibilité d’exercer diverses activités en rapport avec le commerce et l’industrie leur est ouverte ».
Ensuite, le Conseil d’Etat a estimé que « dans un contexte de dématérialisation des procédures, l’utilisation, par les entreprises, du mécanisme de la signature électronique est susceptible de constituer une des conditions du maintien et du développement de leur compétitivité ». Et d’en déduire que les activités tant de promotion et de bureau d’enregistrement que de commercialisation des certificats de signature électronique s’inscrivaient dans le champ des missions d’appui et d’accompagnement des entreprises des CCI, ou à tout le moins, en constituaient le complément normal.
En définitive, il apparait que les activités susceptibles d’entrer dans le champ des missions dévolues aux CCI est relativement large, laissant à ces dernières la possibilité de faire preuve de créativité et d’innovation. Pour autant, leur liberté d’intervention dans des activités économiques n’est pas seulement fonction de leurs dispositions statutaires, mais dépend également des principes dégagés par le Conseil d’Etat concernant l’interventionnisme des personnes publiques dans la sphère économique (CE, 31 mai 2006, Ordre des avocats au barreau de Paris, req. n° 275531 ; CE, 3 mars 2010, Département de la Corrèze, req. n° 306911).
Le Conseil d’Etat ne s’est cependant pas prononcé sur ce dernier point, alors que la Cour administrative d’appel de Paris – devant laquelle le Conseil d’Etat renvoie d’ailleurs l’affaire – avait jugé qu’« en outre, aussi légitime que soit la volonté des CCI d’accompagner les entreprises dans leur démarche de dématérialisation des procédures, il n’est pas contesté que l’initiative privée en matière de commercialisation de produits informatiques n’est en aucune manière défaillante » (CAA Paris, 18 mai 2017, CCI France et autres, req. n° 16PA02138). Il appartiendra donc aux juges du fond d’apprécier cet aspect.