Par un arrêt du 4 mars 2021, le Conseil d’Etat précise qu’une promesse synallagmatique de vente conclue entre une société publique locale et une société privée constitue un montage contractuel de droit privé qui relève du juge judiciaire.
La communauté d’agglomération de Montpellier aux droits de laquelle vient la métropole Montpellier Méditerranée Métropole a confié, par une concession d’aménagement, à la société d’aménagement de l’agglomération de Montpellier (SAAM), société publique locale d’aménagement, devenue, en 2016, société d’aménagement de Montpellier Méditerranée Métropole (SA3M), société publique locale dont elle est l’actionnaire majoritaire, la réalisation de la zone d’aménagement concerté dite « Ode à la Mer ». Après avoir consulté neuf opérateurs commerciaux, la SA3M a conclu le 15 décembre 2014 avec la société IF Ecopôle une promesse synallagmatique de vente portant sur un terrain destiné à recevoir les bâtiments et ouvrages de la zone d’aménagement concerté dite « Ode Acte 1 ».
La société SOCRI Gestion a sollicité du tribunal administratif de Montpellier qu’il annule cette promesse synallagmatique. Ce dernier a, par jugement du 13 décembre 2018, rejeté cette demande comme portée devant un ordre de juridiction incompétent pour en connaître. Par un arrêt du 4 novembre 2019, la cour administrative d’appel de Marseille a annulé ce jugement mais, statuant par la voie de l’évocation, a rejeté la demande comme portée devant une juridiction incompétente pour en connaître. C’est l’arrêt contre lequel la société SOCRI Gestion se pourvoit en cassation.
Avant de répondre à chacun des moyens présentés par la société SOCRI Gestion pour justifier la compétence du juge administratif, le Conseil d’Etat rappelle le principe selon lequel « les contrats conclus entre personnes privées sont, sauf dispositions législatives contraires, des contrats de droit privé, hormis le cas où l’une des parties agit pour le compte d’une personne publique ou celui dans lequel ils constituent l’accessoire d’un contrat de droit public ».
D’abord, la promesse synallagmatique de vente ne constitue pas un contrat de concession de travaux publics impliquant que soit confié un droit d’exploitation en contrepartie d’un prix. Il s’agissait en l’espèce d’une simple promesse de vente par la SA3M d’un terrain destiné à recevoir des bâtiments et ouvrages qui, après la cession, n’aurait plus eu sur ce terrain, ces bâtiments et ces ouvrages de droit d’exploitation à confier à la société IF Ecopôle en contrepartie de prestations effectuées par cette dernière. Les bâtiments que la société IF Ecopôle projetait de réaliser l’aurait été en sa qualité de propriétaire du terrain et non pas sur la base d’un droit d’exploitation confié par la SA3M. Dès lors, comme l’a jugé la Cour administrative d’appel, ce contrat ne pouvait être qualifié de concession de travaux publics et, par suite, n’était pas un contrat administratif en vertu de l’article 1er de l’ordonnance du 15 juillet 2009.
Ensuite, la société SA3M n’a pas agi comme mandataire de la communauté d’agglomération de Montpellier. Le Conseil d’Etat rappelle que, lorsque dans le cadre de l’opération d’aménagement, à défaut que le contrat de mandat soit explicite, le fait que la collectivité conserve sa capacité et sa compétence pour décider des actes à prendre pour la réalisation de l’opération ou pour se substituer à son cocontractant pour engager des actions contre les personnes avec lesquelles celui-ci a conclu des contrats, permettent de caractériser l’existence d’un contrat de mandat, par lequel la collectivité publique demande à son cocontractant d’agir en son nom et pour son compte, notamment pour conclure les contrats nécessaires. C’est donc à bon droit que la Cour administrative d’appel a relevé que « ce contrat ne maintenait pas la compétence du concédant pour décider des actes à prendre pour la réalisation de l’opération, ne prévoyait pas de substitution de la collectivité publique à son cocontractant pour engager des actions contre les personnes avec lesquelles celui-ci a conclu des contrats et ne comportait pas davantage de mandat explicite au bénéfice de cette société pour agir au nom et pour le compte de la communauté d’agglomération », pour en déduire l’absence de contrat de mandat entre la SA3M et la communauté d’agglomération de Montpellier.
Enfin, la SA3M ne constitue pas une entité transparente. Le Conseil d’Etat relève que les sociétés publiques locales d’aménagement ont été instituées par le législateur pour permettre à une collectivité territoriale de transférer certaines missions à une personne morale de droit privé contrôlée par elle, notamment des opérations d’aménagement, dès lors que certaines conditions sont remplies. Il valide le raisonnement de la Cour administrative d’appel qui en a déduit qu’une société publique locale d’aménagement, régie par les dispositions de l’article L. 327-1 du code de l’urbanisme, ne peut se voir appliquer la théorie jurisprudentielle de la transparence, dès lors que son régime résulte d’un dispositif législatif. Partant, la promesse synallagmatique de vente litigieuse ne devait pas être regardée comme ayant été conclue directement entre la communauté d’agglomération et la société IF Ecopôle et comme constituant un contrat administratif.
Dans ces conditions, le Conseil d’Etat a rejeté le pourvoi.