Par une décision du 21 septembre 2020, le Conseil d’Etat précise la portée des lignes directrices pouvant être adoptées par une autorité administrative disposant, par ailleurs, d’un pouvoir règlementaire.
En l’espèce, le Ministre de l’Éducation nationale a précisé, par deux circulaires du 19 mai 2009 et du 27 novembre 2014, les modalités d’application des indemnités de départ volontaire (IDV) en fixant notamment des fourchettes de taux de l’IDV attribuée par rapport à l’indemnité maximale en fonction de l’ancienneté. Un enseignement contractuel d’un lycée privé s’est prévalu de ces dispositions auprès du recteur, car l’enseignant considérait que l’indemnité de départ qui lui était attribuée n’était pas assez élevée. À la suite d’un recours administratif préalable, ce dernier a saisi le tribunal administratif d’une demande tendant à condamner l’État à lui verser la différence entre l’indemnité attribuée et celle qu’il estimait lui être due. Le tribunal a rejeté sa requête, ainsi que la Cour administrative d’appel de Lyon. À cet égard, la Cour a considéré que le tribunal n’avait pas commis une erreur de droit en jugeant que l’administration n’était pas liée par les orientations de la circulaire.
Pour rappel, la notion de directives, aujourd’hui aussi dénommées « lignes directrices », a été créée par le Conseil d’Etat pour pallier les inconvénients du refus d’attribution aux ministres d’un pouvoir règlementaire général. Le Conseil d’Etat a ainsi jugé que, bien qu’une autorité administrative ne dispose pas du pouvoir règlementaire, elle a la faculté d’encadrer l’action de l’administration dans le but d’en assurer la cohérence en déterminant, par la voie de lignes directrices et sans toutefois édicter de condition nouvelle, des critères permettant de mettre en œuvre un texte qu’elle est chargée d’appliquer. Dès lors, les administrés ont la faculté de s’en prévaloir pour demander à l’administration d’en faire application ou au contraire de s’abstenir d’y référer eu égard à un motif d’intérêt général ou à la situation particulière de l’administré (CE, sect., 11 décembre 1970, Crédit Foncier France, req. n° 78880, Rec. p. 750).
Par la suite, dans le cadre d’une décision de section du 4 février 2015, Ministère de l’Intérieur c. M. Cortez-Ortiz, req. n° 383267, Publié au Lebon, le Conseil d’Etat précisait les modalités spécifiques d’application des lignes directrices ayant pour objet de définir les conditions dans lesquelles un texte législatif ou règlementaire attribue un avantage, sans avoir pour autant défini l’ensemble des conditions d’application permettant de déterminer les personnes qui sont en droit d’y prétendre. À cet égard, le Conseil d’État a considéré que l’administration pouvait déterminer « par la voie de lignes directrices, sans édicter aucune condition nouvelle, des critères permettant de mettre en œuvre le texte en cause, sous réserve de motifs d’intérêt général conduisant à y déroger et de l’appréciation particulière de chaque situation », et dont les administrés sont en mesure de se prévaloir devant la juridiction administrative. Le Conseil réserve, en revanche, le cas où l’administration accorde une mesure de faveur au bénéfice d’un administré ne résultant d’aucun texte en vigueur. Dans ce cas, il est précisé que s’il est loisible à « l’autorité compétente de définir des orientations générales pour l’octroi de ce type de mesures, l’intéressé ne saurait se prévaloir de telles orientations à l’appui d’un recours formé devant le juge administratif ».
Par la présente décision du 21 septembre, le Conseil d’Etat reprend mot pour mot le dispositif adopté par la décision Cortez-Ortez, mais précise toutefois utilement que le principe vaut dans tous les cas que l’autorité administrative à l’origine de la ligne directrice « dispose ou non en la matière du pouvoir réglementaire ». Dès lors, le Conseil d’Etat censure l’arrêt de la Cour d’appel en considérant en l’espèce que « les circulaires des 19 mai 2009 puis du 27 novembre 2014, mentionnées au point 6, par lesquels le ministre chargé de l’éducation nationale s’est borné à encadrer l’action de l’administration dans le but d’en assurer la cohérence, en déterminant des critères permettant de mettre en œuvre le décret du 17 avril 2008, sous réserve de motifs d’intérêt général conduisant à y déroger et de l’appréciation particulière de chaque situation, qui ont toutes deux été régulièrement publiées, constituent des lignes directrices. Dès lors, les maîtres contractuels des établissements d’enseignement privés sous contrat d’association, qui sont des agents de droit public auxquels l’article L. 914-1 du code de l’éducation rend applicables les conditions de cessation d’activité et les mesures sociales dont bénéficient les maîtres titulaires de l’enseignement public et qui peuvent, ainsi, prétendre à l’attribution d’une indemnité de départ volontaire même s’ils n’ont pas droit pour autant à obtenir un montant déterminé, peuvent se prévaloir, devant le juge administratif, des fourchettes de taux prévues par celle de ces lignes directrices qui leur sont applicables ».
En conséquence, comme le souligne le rapporteur public Laurent Cytermann, il faut dorénavant considérer que « les lignes directrices ne sont pas un instrument réservé aux autorités dépourvues de pouvoir réglementaire », mais « qu’elles se définissent uniquement par leur contenu ».
CE, 21 septembre 2020, M. D c Ministère de l’Éducation nationale, req. n° 428683
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