Zone à urbaniser : une opération d’aménagement d’ensemble peut ne couvrir qu’une partie de la zone

Référence : CE, 9e et 10e chambres réunies, 12 octobre 2026, n° 505543 (mentionné aux tables du Recueil Lebon) – Textes : art. R. 151-20 et L. 600-5-1 du code de l’urbanisme.

Considérant de principe : « Il résulte de ces dispositions [art. R. 151-20 du code de l’urbanisme] que le plan local d’urbanisme (PLU) peut prévoir que les autorisations de construction au sein d’une zone à urbaniser seront délivrées, dans les conditions qu’il précise, lors de la réalisation d’une opération d’aménagement d’ensemble. Une telle opération peut ne porter que sur une partie seulement des terrains de la zone concernée, sauf si le règlement du PLU en dispose autrement ou si les conditions d’aménagement et d’équipement définies par ce règlement et par les orientations d’aménagement et de programmation (OAP) du PLU impliquent nécessairement que l’opération porte sur la totalité des terrains de la zone concernée. »

Quel était le litige ?

En 2022, le maire des Rousses (Jura) délivre à une société foncière un permis de construire un ensemble de 43 logements dans un secteur 1AUc. Le règlement du PLU n’autorise les constructions dans ce secteur que dans le cadre d’opérations d’aménagement d’ensemble, chaque secteur pouvant être réalisé « en plusieurs phases ». L’OAP précise que la zone ouest « pourra faire l’objet d’opérations en plusieurs phases mais sur la base d’un schéma global cohérent de la zone ».

Le tribunal administratif de Besançon rejette le recours de voisins en 2023. Par un arrêt du 30 avril 2025, la cour administrative d’appel de Nancy annule le permis, au motif que le dossier ne permettait pas d’établir l’existence d’un schéma global cohérent de la zone, et refuse la régularisation. La société pétitionnaire se pourvoit en cassation.

Qu’a jugé le Conseil d’État ?

L’article R. 151-20 du code de l’urbanisme permet au PLU de subordonner les constructions en zone AU à la réalisation d’une opération d’aménagement d’ensemble. Le Conseil d’État précise qu’une telle opération peut ne concerner qu’une partie des terrains de la zone, sauf si le règlement en dispose autrement ou si les conditions d’aménagement et d’équipement fixées par le règlement et les OAP imposent nécessairement une opération sur la totalité de la zone.

Or, en l’espèce, le règlement renvoyait à l’OAP, qui prévoyait expressément une réalisation en plusieurs phases pour la zone ouest. La référence à un « schéma global cohérent » ne pouvait donc être lue ni comme imposant une urbanisation d’un seul tenant, ni comme exigeant la production d’un document que le PLU ne définit pas : elle impose seulement de ne pas compromettre l’aménagement ultérieur des autres parcelles. Le dossier de demande comportait d’ailleurs un plan démontrant la compatibilité du projet avec les dispositions de l’OAP relatives aux voies et accès. La cour a donc commis une erreur de droit.

L’arrêt est annulé et l’affaire renvoyée à la cour administrative d’appel de Nancy.

Quelle portée ?

La décision fixe une règle d’interprétation des PLU : le phasage d’une opération d’aménagement d’ensemble est admis par principe, et les exigences de cohérence globale formulées par une OAP s’apprécient au regard de leur effet utile, la préservation de l’aménagement futur du reste de la zone. Le juge ne peut exiger du pétitionnaire un document que le plan n’a pas défini.

En pratique

• Collectivités : prévoir expressément dans le règlement ou les OAP l’obligation d’une opération portant sur toute la zone ou la production d’un document global précisément défini, si tel est l’objectif.
• Pétitionnaires : joindre au dossier un plan démontrant que le projet ne compromet pas la desserte et l’aménagement des autres parcelles de la zone.
• Requérants : l’argument tiré de l’absence de « schéma global » ne prospère que si le PLU impose réellement une urbanisation d’un seul tenant ou la production d’un document précisément défini.

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