Fonctionnaire : créer une société sans autorisation est fautif, même sans activité réelle

Référence : CE, 3e et 8e ch. réunies, 29 septembre 2026, n° 495977 (mentionné aux tables du Recueil Lebon) (texte intégral) · Textes : art. 25 septies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; art. L. 123-1 à L. 123-8 du code général de la fonction publique.

Considérant de principe : « Ces dispositions interdisent à un fonctionnaire, sous réserve des dérogations et exceptions qu’elles prévoient et qui sont désormais reprises aux articles L. 123-2 à L. 123-8 du code général de la fonction publique, de créer ou de reprendre une entreprise, sauf lorsque son objet est exclusif de toute activité professionnelle, ou d’être membre des organes de direction d’une société, alors même que l’entreprise ou la société en cause n’aurait pas d’activité réelle ou que le fonctionnaire ne participerait pas effectivement à l’activité de l’entreprise ou à la direction de la société. »

Quel était le litige ?

Un adjoint technique territorial de la commune des Pavillons-sous-Bois, recruté en 2013 comme agent contractuel puis titularisé en 2016, était chargé d’un parking souterrain, des horodateurs et d’un équipement culturel. Il exerçait aussi des fonctions de régisseur des recettes du stationnement payant. À l’issue d’une enquête administrative ouverte en 2017 et d’une procédure disciplinaire, le maire l’a révoqué par un arrêté du 3 juin 2020, après un avis favorable rendu à l’unanimité par le conseil de discipline.

Trois griefs étaient notamment en cause : la création, en 2016, d’une société de voiture de transport avec chauffeur sans autorisation préalable du maire ; l’utilisation à des fins personnelles, pendant un congé de maladie, du téléphone, de l’ordinateur et du badge d’accès professionnels ; la disparition de biens indispensables au service (clés, registres des rondes, clés du coffre de la régie, cartes d’ouverture des horodateurs).

Le tribunal administratif de Montreuil a rejeté le recours de l’agent en 2022. Par un arrêt du 15 mai 2024, la cour administrative d’appel de Paris a annulé la révocation et enjoint de réintégrer l’agent. La commune s’est pourvue en cassation.

Qu’a jugé le Conseil d’État ?

Le Conseil d’État part de l’article 25 septies de la loi du 13 juillet 1983, repris aux articles L. 123-1 et suivants du code général de la fonction publique. Le fonctionnaire consacre l’intégralité de son activité professionnelle à ses fonctions. Il lui est interdit de créer ou de reprendre une entreprise donnant lieu à immatriculation lorsqu’il occupe un emploi à temps complet et exerce ses fonctions à temps plein. Le Conseil d’État en déduit que l’interdiction s’applique même si l’entreprise n’a pas d’activité réelle ou si l’agent n’y participe pas.

Or la cour avait constaté que l’agent, titularisé six mois plus tôt, avait créé une société de transport avec chauffeur sans autorisation. En écartant le grief au motif que la commune ne prouvait pas l’exercice effectif d’une activité de transport, elle a commis une erreur de droit.

Le Conseil d’État relève deux autres erreurs. Juger non fautive l’utilisation personnelle du matériel professionnel, au motif que la commune n’en avait pas demandé la restitution et n’avait subi aucun préjudice financier, constitue une inexacte qualification juridique des faits. La cour a par ailleurs dénaturé les pièces du dossier en tenant pour non établie la disparition des biens du service sur la foi d’un « rapport d’information » dont la supérieure hiérarchique contestait être la signataire, et qui contredisait d’autres documents datés des jours suivant les faits.

L’arrêt est annulé et l’affaire renvoyée à la cour administrative d’appel de Paris. Le Conseil d’État ne se prononce pas sur le moyen relatif à la proportionnalité de la sanction.

Quelle portée ?

La décision, mentionnée aux tables du Recueil Lebon, précise la portée de l’interdiction de créer une entreprise : la création elle-même suffit à caractériser le manquement, sans qu’il faille établir une activité effective. La même règle vaut pour la participation aux organes de direction d’une société. Elle s’applique sous réserve des dérogations prévues aux articles L. 123-2 à L. 123-8 du code général de la fonction publique et de la condition, posée par le texte, d’un emploi à temps complet exercé à temps plein.

La décision ne tranche pas les autres moyens que l’agent invoquait pour le cas d’un règlement au fond, tirés de la prescription de certains faits et de l’absence d’information sur le droit de se taire. Ils pourront être examinés par la cour de renvoi.

En pratique

• Agents : avant d’immatriculer une société ou une micro-entreprise, demander l’autorisation de l’autorité hiérarchique ; une société « dormante » n’écarte pas le risque disciplinaire.
• Collectivités : pour établir un cumul non autorisé, l’extrait d’immatriculation et la date de titularisation suffisent ; la preuve d’un chiffre d’affaires n’est pas requise.
• Administrations : tracer la remise et la restitution des biens du service (clés, badges, matériel) par des procès-verbaux signés, afin de pouvoir établir une disparition ou un usage personnel.

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