Pénalités de retard dans les marchés publics de travaux : calcul, contestation, modulation

Guide — Travaux publics et construction

Par Emeric Morice, avocat associé · Mis à jour en novembre 2026

Sur un chantier public, le retard se paie au jour le jour. Les pénalités de retard s’appliquent sans que le maître d’ouvrage ait à prouver un préjudice, et elles peuvent atteindre des montants qui absorbent la marge de l’entreprise. Mais leur régime est encadré : le CCAG Travaux de 2021 les plafonne, impose une procédure contradictoire et le juge peut les modérer lorsqu’elles sont manifestement excessives.

Ce guide expose le mode de calcul, les causes d’exonération, le pouvoir de modulation du juge et le sort des pénalités au décompte général, pour le maître d’ouvrage qui les applique comme pour l’entreprise qui les conteste.

Qu’est-ce qu’une pénalité de retard ?

Le maître d’ouvrage doit-il prouver un préjudice ?

Non. Selon le Conseil d’État, les pénalités de retard ont pour objet de réparer forfaitairement le préjudice que le non-respect des délais d’exécution est susceptible de causer au pouvoir adjudicateur. Elles s’appliquent au seul motif qu’un retard est constaté, alors même que l’acheteur n’aurait subi aucun préjudice ou que leur montant serait supérieur au préjudice subi (CE, 19 juillet 2017, Centre hospitalier interdépartemental de psychiatrie de l’enfant et de l’adolescent, n° 392707). La formule a été reprise pour l’ensemble des contrats de la commande publique (CE, 12 avril 2023, Société Art et Build Architectes, n° 461576).

Leur raison d’être est d’éviter un débat sur le préjudice réel, souvent difficile à chiffrer pour une personne publique.

Peut-on cumuler pénalités et dommages-intérêts pour le même retard ?

En principe, non. Le caractère forfaitaire des pénalités a conduit le Conseil d’État à juger qu’un maître d’ouvrage ne pouvait demander, en sus des pénalités, l’indemnisation des préjudices de toute nature causés par les retards (CE, 14 avril 1995, Société d’aménagement de la région de Rouen, n° 75330, décision inédite et ancienne, à manier avec prudence). Cela étant, les autres préjudices, sans lien avec le retard, restent indemnisables : malfaçons, dommages causés en cours de chantier, coût d’un marché de substitution.

Elles se distinguent aussi des autres pénalités du CCAG Travaux 2021, comme la pénalité pour retard dans la remise des documents conformes à l’exécution, appliquée après mise en demeure restée sans effet (art. 19.3).

L’acheteur est-il obligé de les appliquer ?

Non. La personne publique n’est pas tenue de faire application des pénalités de retard (CE, 9 novembre 2018, SAS Savoie, n° 413533). Sa renonciation se traduit au décompte général.

Comment le CCAG Travaux 2021 calcule-t-il les pénalités ?

L’article 19 du CCAG Travaux approuvé par l’arrêté du 30 mars 2021 fixe le régime de droit commun. Il ne s’applique que si le marché s’y réfère, et le CCAP peut y déroger : c’est la première pièce à lire.

Sur quelle assiette la pénalité journalière est-elle calculée ?

Sur le montant hors taxes du marché, de la tranche ou du bon de commande, c’est-à-dire celui du marché initial éventuellement modifié, évalué à partir des prix initiaux hors taxes (art. 19.2.2 et 19.2.3). Pour un marché de 1 200 000 euros hors taxes, la pénalité est de 400 euros par jour calendaire ; soixante jours de retard représentent 24 000 euros, et le plafond s’établit à 120 000 euros, atteint au bout de trois cents jours.

Le seuil de 1 000 euros n’est pas une franchise : il exonère totalement le titulaire lorsque le cumul des pénalités reste sous ce montant (art. 19.2.1).

Qu’est-ce que la procédure contradictoire de l’article 19.2.4 ?

C’est l’apport principal du CCAG de 2021. Avant d’appliquer les pénalités constatées par le maître d’œuvre, le maître d’ouvrage invite le titulaire, par écrit, à présenter ses observations dans un délai d’au moins quinze jours, en précisant le montant envisagé et les retards concernés. À défaut de réponse, ou si les observations ne démontrent pas que le retard n’est pas imputable au titulaire, les pénalités s’appliquent à compter du lendemain de l’expiration du délai contractuel (art. 19.2.4).

Sous le CCAG de 2009, les pénalités étaient encourues du simple fait de la constatation du retard par le maître d’œuvre (art. 20.1). Les conséquences d’une méconnaissance de l’article 19.2.4 ne sont pas encore fixées par la jurisprudence : le maître d’ouvrage doit la respecter scrupuleusement, et l’entreprise toujours répondre, preuves à l’appui.

Comment sont traités les délais partiels et les groupements ?

Le régime s’applique aux délais partiels prévus par le marché ; si le délai global est finalement respecté, les pénalités provisoires sont remboursées, à condition que le retard partiel n’ait pas eu d’impact sur les autres travaux (art. 19.2.5). Pour un groupement payé sur des comptes séparés, les pénalités sont réparties selon les indications du mandataire et, dans l’attente, retenues sur les sommes qui lui sont dues (art. 19.1.2).

Le CCAP peut-il prévoir un autre régime ?

Oui. Le CCAP peut fixer un autre taux, des pénalités par délai partiel, supprimer le seuil ou le plafond. Les dérogations au CCAG sont d’interprétation stricte et figurent en principe dans une liste récapitulative du CCAP (voir, pour la procédure de réclamation, TA Nice, 23 juin 2026, Société Mas Sud Est, n° 2400996). Un taux très élevé expose toutefois l’acheteur au pouvoir de modération du juge.

Dans quels cas le retard n’est-il pas imputable au titulaire ?

Comment le délai contractuel est-il déterminé ?

Le délai d’exécution comprend la période de préparation et le délai d’exécution des travaux, dont le démarrage est fixé par ordre de service (art. 18.1.1). En cas d’allotissement, le délai de chaque lot est fixé dans le délai global puis confirmé ou modifié pendant la période de préparation (art. 18.1.4). Sans délai certain et opposable, aucune pénalité n’est possible.

Quand le délai est-il prolongé ?

Hors avenant (art. 18.2.1), le maître d’ouvrage prolonge le délai par ordre de service, après consultation du titulaire, en cas de changement du montant ou de la nature des ouvrages, de difficultés imprévues, d’ajournement, ou de retard dans des opérations préliminaires à sa charge, autorisations administratives comprises, ou dans des travaux préalables relevant d’un autre marché (art. 18.2.2).

Les intempéries au sens des textes en vigueur, ayant entraîné un arrêt de travail, prolongent le délai du nombre de journées constatées, déduction faite des journées prévisibles indiquées au marché (art. 18.2.3).

Que se passe-t-il en cas d’ajournement, de suspension ou de retard de paiement ?

L’ajournement décidé par le maître d’ouvrage ouvre droit à indemnisation des frais de garde et du préjudice subi (art. 53.1.1). Une circonstance imprévisible rendant l’exécution temporairement impossible justifie une suspension (art. 53.3). Et l’interruption régulière des travaux pour défaut de paiement de deux acomptes prolonge les délais de plein droit (art. 53.2.3).

Que vaut un retard partiellement imputable au maître d’ouvrage ou à un tiers ?

Lorsque le titulaire n’est que partiellement responsable du retard, les pénalités se calculent seulement d’après le nombre de jours de retard qui lui sont imputables (CE, 1er février 2019, Société Brisset, n° 414068). Le retard causé par le maître d’ouvrage, par des documents de consultation erronés ou par un autre intervenant doit donc être isolé, jour par jour.

Faut-il réagir aux ordres de service en cours de chantier ?

Oui. Les observations sur un ordre de service relatif aux délais doivent être notifiées dans les quinze jours de sa réception, sous peine de forclusion (art. 3.8.2 du CCAG Travaux 2021). La preuve de l’imputabilité se construit en cours de chantier : comptes rendus, courriers datés, plannings mis à jour.

Le juge peut-il réduire ou augmenter les pénalités ?

Dans quelles conditions ?

Le juge du contrat doit en principe appliquer les clauses de pénalités. Il peut toutefois, à titre exceptionnel et s’il est saisi de conclusions en ce sens par une partie, les modérer ou les augmenter si elles atteignent un montant manifestement excessif ou dérisoire, eu égard au montant du marché et compte tenu de l’ampleur du retard (CE, 19 juillet 2017, Centre hospitalier interdépartemental de psychiatrie de l’enfant et de l’adolescent, n° 392707, point 5). Le juge administratif ne le fait jamais d’office, à la différence du juge judiciaire, qui peut modérer une clause pénale même d’office (art. 1231-5 du code civil).

Que doit démontrer l’entreprise ?

Elle ne peut utilement soutenir que l’acheteur n’a subi aucun préjudice, ou un préjudice inférieur aux pénalités. Elle doit fournir des éléments, relatifs notamment aux pratiques observées pour des marchés comparables ou aux caractéristiques particulières du marché, établissant le caractère manifestement excessif des pénalités. Le juge, s’il fait droit à la demande, ne rectifie le montant que dans la seule mesure nécessaire pour corriger cet excès (CE, 19 juillet 2017, Centre hospitalier interdépartemental de psychiatrie de l’enfant et de l’adolescent, n° 392707, point 6).

Le Conseil d’État a ainsi censuré la cour qui avait réduit les pénalités sans vérifier leur caractère manifestement excessif, et à un montant inférieur au préjudice invoqué par l’acheteur (point 7).

Quels critères la jurisprudence a-t-elle ajoutés depuis 2017 ?

• La gravité de l’inexécution remplace désormais la seule ampleur du retard dans la formule de principe, applicable à tous les contrats de la commande publique (CE, 12 avril 2023, Société Art et Build Architectes, n° 461576, point 10).
• Pour un membre d’un groupement solidaire dont la part est fixée par une convention à laquelle le maître d’ouvrage est partie, le caractère excessif s’apprécie au regard de sa seule part du marché, et non du montant total (même décision, point 12).
• Les fautes de l’acheteur entrent dans l’appréciation : le refus de toute adaptation du marché face à une hausse imprévisible des cours, dans un marché dépourvu de la clause de révision obligatoire, a atténué la gravité de l’inexécution et justifié une modération de 50 % (CE, 15 juillet 2025, Société Nouvelle Laiterie de la Montagne, n° 494073, points 5 et 15).

Le plafond de 10 % du CCAG 2021 limite les cas d’excès manifeste ; le débat porte surtout sur les CCAP qui l’écartent ou prévoient des taux élevés.

Que deviennent les pénalités au décompte général ?

Les retenues sur acomptes sont-elles définitives ?

Non. Les pénalités peuvent être déduites des acomptes mensuels (art. 12.2.1 du CCAG Travaux 2021), mais les montants des états d’acompte n’ont pas de caractère définitif et ne lient pas les parties (art. 12.2.3). Tout se joue au décompte général.

Le maître d’ouvrage peut-il réclamer des pénalités omises dans le décompte général ?

En principe, non. L’ensemble des opérations d’un marché de travaux est compris dans un compte unique dont seul le solde, arrêté au décompte général et définitif, fixe les droits et obligations des parties ; il revient notamment aux parties d’y mentionner les conséquences financières des retards. Après la transmission au titulaire du décompte général qu’il a établi et signé, le maître d’ouvrage ne peut plus lui réclamer des sommes dont il n’a pas fait état, sauf lien avec des sommes sur lesquelles le titulaire a émis des réserves (CE, 6 novembre 2013, Région Auvergne, n° 361837). La réception, en revanche, est sans effet sur ces droits financiers : seul le décompte général et définitif interdit toute réclamation à ce titre (CE, Section, 6 avril 2007, Centre hospitalier général de Boulogne-sur-Mer, n° 264490).

Illustration récente : un département qui avait porté puis neutralisé les pénalités dans le décompte général notifié, avant de les réclamer par un titre exécutoire, a vu ce titre annulé (TA Marseille, 19 février 2026, Sociétés Colas France et Agilis, n° 2301255).

Comment l’entreprise conteste-t-elle les pénalités ?

Par son mémoire en réclamation, adressé dans les trente jours de la notification du décompte général, qui expose et chiffre chaque contestation (art. 12.4.3 et 55.1.1 du CCAG Travaux 2021). À défaut, le décompte général est réputé accepté (art. 12.4.5). Sous l’empire du CCAG de 2009, le Conseil d’État a confirmé l’irrecevabilité d’une demande de décharge de pénalités que le mémoire en réclamation, consacré aux seuls surcoûts de l’allongement des délais, ne mentionnait pas (CE, 4 mai 2016, Société Campenon Bernard Sud Est et autres, n° 383914). Les conclusions tendant à la modération doivent être présentées dès ce stade.

Lorsque l’acheteur recouvre les pénalités par titre exécutoire, la contestation suit les règles propres à ce titre, qu’il faut vérifier dès réception.

Existe-t-il une prescription ?

Les créances sur l’État, les départements, les communes et les établissements publics dotés d’un comptable public se prescrivent par quatre ans (art. 1er de la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968). Mais la forclusion contractuelle du décompte joue bien avant.

Que deviennent les pénalités en cas de résiliation ou de sous-traitance ?

Les pénalités courent-elles après la résiliation ?

Non. Le CCAG Travaux 2021 les applique jusqu’au jour inclus de la prise d’effet de la résiliation, ou jusqu’au jour d’arrêt de l’exploitation du titulaire dans les cas de l’article 50.1 (art. 19.1.3). Le Conseil d’État juge par ailleurs que des pénalités appliquées en cours d’exécution n’empêchent pas une résiliation aux torts exclusifs du titulaire pour le même retard, les pénalités ne pouvant alors porter sur la période postérieure à la résiliation (CE, 18 décembre 2020, Société Treuils et Grues Labor, n° 433386, point 7, rendu pour un marché de fournitures).

Le maître d’ouvrage peut-il pénaliser un sous-traitant ?

Non directement : les pénalités sont appliquées au titulaire, même si le retard vient d’un sous-traitant. Le titulaire les répercute selon son contrat de sous-traitance, contrat de droit privé dont le contentieux échappe au juge administratif (CE, 14 avril 1995, Société d’aménagement de la région de Rouen, n° 75330). Ses sous-traités doivent donc prévoir des délais et pénalités cohérents avec le marché principal.

Quels sont les points de vigilance ?

• Maître d’ouvrage : s’assurer que le délai est fixé par ordre de service et que toutes les prolongations ont été notifiées.
• Maître d’ouvrage : faire constater le retard par le maître d’œuvre, puis adresser l’invitation de l’article 19.2.4 avec montant, retards visés et délai d’au moins quinze jours.
• Maître d’ouvrage : inscrire les pénalités au décompte général ; une omission est en principe définitive.
• Maître d’ouvrage : respecter le plafond de 10 % et exclure les jours imputables à ses décisions, à un autre lot ou aux intempéries.
• Entreprise : lire le CCAP avant de signer : taux, plafond, délais partiels et dérogations au CCAG.
• Entreprise : notifier ses observations sur les ordres de service relatifs aux délais dans les quinze jours et demander par écrit chaque prolongation.
• Entreprise : répondre à l’invitation de l’article 19.2.4 en démontrant, jour par jour, ce qui ne lui est pas imputable.
• Entreprise : contester les pénalités, et demander subsidiairement leur modération, dans le mémoire en réclamation des trente jours.
• Entreprise : réunir des éléments de comparaison ; l’absence de préjudice n’est pas un argument utile.

Questions fréquentes

Comment SWA peut-il vous accompagner ?

Le cabinet assiste les maîtres d’ouvrage publics dans la constatation des retards, la mise en œuvre de la procédure contradictoire et l’établissement du décompte général, et les entreprises de travaux dans la contestation des pénalités : analyse de l’imputabilité des retards, observations sur les ordres de service, mémoire en réclamation, demande de modération et contentieux du solde du marché devant le juge administratif.

Pour toute question sur un dossier en cours, vous pouvez contacter :

Emeric Morice, avocat associé : em@swavocats.com.

Hervé Letellier, avocat associé : hl@swavocats.com.

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